“后城镇化时代” 中国城市格局会有什么变化？

（航拍港珠澳大桥人工岛。港珠澳大桥使珠三角和港澳形成了“一小时都市圈”。图/视觉中国）

集聚的力量

中国现代城市的快速发展是改革开放四十年的重要成果，2017年中国常住人口城镇化率达到58.52%。城市的数量也显著增加，2017年末，全国城市近700个。

中国40年的城市化经验和全世界城市的发展史，都指向了城市的生长扩大来自于集聚的力量。人、资本、信息、技术等生产要素往城市流动，而且是往区域内的中心城市流动，形成要素的聚集，催生新的产业和主体，提高劳动生产率，城市在要素集聚的过程中生长壮大。

“就全世界人口迁移规律来说，人都是往大的中心城市、阳光地带聚集，地理位置优越的都市圈人口规模会越来越大，集聚效果会进一步增强。”卢庆强表示。

世界的经验也表明大都市圈的集聚效应，数据显示，日本东京都市圈，面积1.34万平方公里，人口3800万，占全国人口的28%；英国伦敦都市区，面积8400平方公里，人口1400万，占全国人口22%；法国巴黎都会区，面积1.7万平方公里，人口1200万，占全国人口18%。

与发达国家相比，中国的大都市及周边区域人口聚集度均不到3%，但已经形成世界上规模最多的大城市，其中100万至500万人口的大城市有105个，500万至1000万人口的特大城市有13个，1000万人口以上超大城市有6个。

由于中国城乡二元对立体制导致的公共服务巨大落差，区域内行政等级高的城市占有更好的学校与医院等公共服务、就业机会。因此，核心大城市在经济社会发展中的集聚作用更强，北京、上海、广州、深圳等超大城市40年来的发展正是要素集聚效应的充分体现。

陆铭对《财经》记者表示，国家过去的城镇化政策以抑制大城市发展、强调大中小城市均匀分布发展为政策出发点，带来一系列资源错配，牺牲现代经济的规模经济效应和集聚经济效应。此次国家发改委出台的都市圈政策，是在尊重城市集聚规律的前提下指导城镇化政策，尊重中心城市的集聚规律。

“后城镇化时代”到来

同时要看到，与世界其他主要经济体相比，中国城镇化率仍处于较低水平。据卢庆强介绍，从超过50%到70%左右，产业和人口进一步向大城市聚集，是世界城市化的普遍规律。

近来，几乎所有受访的城镇化专家都在向《财经》记者强调一个信号：中国城镇化发展正处在一个关键节点，“后50%”城镇化时代之门已经开启，区域经济社会发展思路正在发生巨大改变，各城市也将面对挑战和机遇。

有关区域空间规划政策，源于“十一五”规划纲要中提出的“主体功能区规划”，此前中央在城镇化顶层设计中更强调产业规划。

肖金成告诉《财经》记者，2003年，正值“十一五”规划前期研究阶段，国家发改委委托他当时所在的国土开发与地区经济研究所，就协调空间开发秩序和调整空间结构问题进行研究，后形成报告。

“在报告里，我们提出在‘十一五’的五年时间，编制空间规划，而且是编制全国性的空间规划和区域性的空间规划。”肖金成介绍，“与区域发展规划不同的是，我们选择的是控制性规划，即告诉哪些内容是不能发展的，其他都交给市场主体来自由发展。”

上述建议最终未被“十一五”规划纲要采纳，空间规划被替换为主体功能区规划。

同时，“十一五”期间，国务院专门发文，提出要编制区域规划，划出重点发展区和问题地区，由于问题地区多是省际交界区，跨省规划难度非常大，国家发改委难以协调，只有转至各个省，由省内执行。

2006年，国务院提出四个区域规划试点，第一个是京津冀都市圈，跨越北京天津河北三省市编制发展规划，肖金成指出，“实际上由于协调难度太大，京津冀都市圈规划最后‘胎死腹中’，整个‘十一五’期间都没出台。”

京津冀此后又提出了首都圈规划，但发展效果并不理想，据清华大学新型城镇化研究院对全国各个都市圈的评估报告，其中“首都都市圈”属于发展型都市圈，而长三角和珠三角则是成熟型都市圈，并已经形成都市连绵区。这份报告指出：北京市辐射带动能力更多地体现在全国尺度，圈内河北城市，总体发展质量与北京天津相比存在较大断层，即中心城市贡献度得分低。

肖金成对此指出，首都圈规划范围太大，“由于首都圈当时提出需要出海口，就把300公里外的秦皇岛、唐山都纳入，最后几经讨论，除了邯郸邢台两市，其他河北9个市全部纳入首都圈，形成1+3+9的规划版图，范围太大了”。

同样，成渝经济圈、长三角城市群、东北地区等规划的出台，也逐渐暴露出城市群在规划范围过大、辐射距离过远等一系列问题，大部分城市群规划都无法落地。

从“大群”到“小圈”

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）出台，提出“以人的城镇化为核心”、“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”等新内容，并提出优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群、建立城市群发展协调机制。

规划还提出，“十三五”期间要建设19个城市群，2017年内全部完成19个城市群规划。

2016年3月5日，十二届全国人大四次会议开幕，国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出：在“十三五”时期要规划建设19个城市群，外加拉萨和喀什两个城市圈，至此，以“19+2”为总体架构的“十三五”时期城市群框架终于确定。

近年来，随着中央大力推动城市群发展，2018年11月发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，要建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

接近决策层的专家对《财经》记者表示，“国家发改委很快就完成了所有19个城市群规划任务，但这样的规划有一个问题，就是把不构成城市群的城市划入城市群，仍然是范围太大。”

“距离太远、范围太大”是早前全国多个城市群规划的致命问题，既违背了中心城市溢出规律，又因为不同区域行政壁垒的体制机制原因，大部分区域规划仅仅成为了概念，缺乏可操作性。

违背规律的城市建设，也给地方政府带来了沉重的债务负担，银川开发的滨河新区是此类典型。据一位专家介绍，银川200万人，新修建的滨河新城距离银川40公里到50公里，当地政府为新区已经投入了400多亿元，但历经数年，滨河新区仅有一所师范高职院校，外加一些房子，难有大发展。

根据过去的教训，“范围合适”也逐渐成为区域经济和规划界的共识，即从区域内经济增长极来说，必定是城市内部的一小部分区域，“范围越小，经济增长效果越好”观点也逐渐被接受。

2019年2月19日，国家发改委出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》对都市圈做出定义，指的是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

1小时通勤圈成为多位专家认可的距离，如较大的都市圈，可能半径能达到五六十公里，小一点半径能达到30公里，如此范围便能够实现日常通勤，大量人口可住在周边的中小城市，在中心城区上班。

“城市群的必要条件是都市圈，这次都市圈文件符合我的期望，具有可操作性。”肖金成告诉《财经》记者。

陆铭表示，都市圈战略的推出，并选择了一些核心大城市作为国家中心城市战略来进行建设，更重要的意义是调整过去抑制大城市发展、强调大中小城市均匀分布发展的政策取向，未来将更加尊重大城市集聚规律，核心大城市通过紧密连接周边的中小城市，能够更好地推动大中小城市之间的协调、发展，更好地发挥核心大城市的辐射带动作用。

产业在哪，人就去哪

在要素往城市聚集的同时，尤其是城市扩展到足够规模时，内部要素逐渐向外溢出，形成一个辐射圈。

华夏幸福产业研究院院长顾强将这种城市辐射比喻为杯中水满后的溢出效果，城市内部的空间出现拥挤，就会将人、信息、基础设施溢出至城市周边空间。如北京周边大厂的文化产业园、上海附近嘉善的快速发展，都是超大城市溢出后的城市发展机遇。

“以后雄安新区发展起来了，人们吃的豆腐怎么解决？”顾强在接受采访时，突然问了《财经》记者一个问题。

这是一个已经有了答案的反问。在北京新机场的正南方，北京、天津、河北的三角地带，华夏幸福已在河北霸州产业新城布局了一个都市休闲食品产业园，目前已有益海嘉里、北京稻香村、海底捞、新辣道等企业在此地建立“中央厨房”。

对以产业新城为主营业务，擅长汇集优势产业快速形成增长点的华夏幸福，将食品工业植入其中也是第一次，但在顾强看来，这是都市圈发展的一个典型样本：“围绕大都市的产业布局和转移是有规律的，从核心向外辐射，服务业、工业和农业梯次分布，在此之外，还有城市化本身带来的综合产业形态——都市产业。”

豆腐代表的生鲜食品是都市产业的一个小小注解，人们总要吃豆腐，它也总要实现就近供应。不只是食品，与“创新”“高科技”“时髦产业”并不密切相关的洗衣、物流等，也都是典型的都市产业类型，它既是城市繁荣的结果，也是原因。

这也是已经历过漫长的历程，目前代表城市化最高水平的美国纽约，其核心区曼哈顿第五大道的地下室里，仍然存在制衣工厂等在此地存活了超过100年的传统产业的缘由。

根据美国发展经济学家托达罗（Michacl P. Todaro）的“人口乡村—城市流动理论”，人口的流动的过程，是人们对城乡预期收入（而非实际收入）差异做出的反应，这取决于城市给人们提供的就业机会以及发展空间。

人们不会停止向城市进军的脚步，也会跟随不同产业的发展汇成流向，其目的地却未必是城市的核心地带。

以上海都市圈为例，老牌汽车产业集群不断演变和拓展，逐渐形成覆盖全价值链的产业体系，其空间布局也处于不断延展的态势。

（沪宁城际高铁贯穿城市密集的长三角核心区域，使沿线城镇之间的往来更加畅通便利。图/视觉中国）

总部、研发中心等关键职能位于都市核心区，30公里圈层专注于技术研发、学校培训、汽车博览等环节；50公里圈层在紧密零件、发动机等零部件生产环节更有优势；80公里圈层提供物流、测试场、内饰生产等服务；120公里范围负责整车生产和物流运输。

根据华夏幸福产业研究院发布的《都市圈理论与中国都市圈发展趋势》报告提供的数据，随着产业的不断延展，人口的流向也在发生改变，比如长三角地区，2010年－2017年，上海中心地带人口仅增长64万人，同期外圈层人口的平均增长是其近2倍，昆山、江阴等支点城市人口增长均超过150万人。

珠三角地区的人口聚集模式与之类似，都与京津冀地区有明显区别，尽管自2001年开始，北京市区人口增速放缓、甚至趋于停滞，外围人口加速增长，增速提高至4%，但向单中心聚集的趋势并没有改变。

北京都市圈产业外溢能力不强，城镇体系建设的滞后是其主要原因，北京市周边人口超过20万的城市只有7个，上海周边同等级别的城市有17个，差了两倍还多。

陆铭介绍说，长三角和珠三角以其沿海和内河的地理优势，在上世纪90年代中期以来的开放大格局中占了先机，面向全球的“出口加工+海运”的发展模式，快速推动了两地的制造业发展和外溢。

稍早前《财经》记者在广东佛山也发现，当地高度城市化的农村，已经逐步完成从制造业再到高附加值服务业的产业升级，百亿产值的乡镇也开始发生产业向外辐射的现象。

“相比而言，北京作为政治、经济、文化、国际交流中心的多功能都市，制造业等多业态发展不充分，产业链较短，辐射带动能力并不是很强。”陆铭对《财经》记者说。

在肖金成看来，来自法国经济学家佩鲁的“增长极”理论，可以说明培育产业集群作为都市圈内生动力，带动其整体发展和崛起的规律。

这是一种非均衡发展理论，要点在于选择较小的区域集中资源投入，培育良好的产业生态，再带动周边的发展。40年里深圳从一个小渔村成长为一个拥有千万人口、极具活力的超大城市，就是典型案例。

这也适用于目前发展相对落后的、如北京都市圈的进程，一方面得益于中心城市的产业外溢和辐射，另一方面在周边选点布局，着重发展各自的特色产业，迅速成长为支点城市，与中心地带发生更加密切的协同。

“从北京的CBD地区往东一直到通州，已经形成媒体、出版、教育（中国传媒大学）、印刷等相对完整的产业走廊，在这条走廊上建一个影视产业园就顺理成章。”顾强说。

在他看来，都市圈产业集聚和增长极的培育已进入新的阶段，不能只靠规划意愿和资源投入，更要遵循市场供需、产业增长规律：“现在的产业新城建设逻辑，不是说先定好产业，再由谁来承建，而是先看产业环境特征和人力资本构成，再选择更有利于生态养成和健康增长的特色产业来重点培育。”

这也是城市化新阶段的重要表征，过去靠土地开发、城市扩张的高强度投资来拉动经济增长的方式已经过去，投资的边际回报不断下降，在新的阶段，有前瞻性的城市都意识到，人力资本与新产业集聚之间的良性互动，将成为推动都市圈发展新的原动力。

企业也注意到都市圈发展利于解决大城市病，推进城镇化高质量发展所带来的机会。比如，致力于成为智慧城市运营商的雪松控股旗下社区智联服务集团目前在广州、深圳、西安、成都、青岛、南宁等都市圈内均有布局。该集团相关负责人表示，有着相对成熟投资环境、城市配套设施的中心城市一直是该公司的重点投入区域，但随着都市圈战略的实施，该公司在扎根做好中心城市的同时，会适时调配资源到其他城市。这位负责人预测，随着都市圈的建设，将加速人口向这些重要都市圈转移，身在其中的产业将直接受益。

陆铭举例说，集聚与溢出是珠三角都市圈的特色，广州和深圳在通过产业不断集聚人口和经济活动的过程中，周边支点城市的人均GDP的增长速度也非常之快，并出现了跟深圳和广州人均GDP差距缩小的趋势。换句话来讲，在珠三角地区，深圳和广州在人口和GDP当中所占的份额是提高了，但是与周边城市之间的人均GDP差距却缩小了。

“此时推出都市圈战略，既是顺应了中国发展的历史进程，也是通过主动规划和干预，避免单中心大规模聚集而可能引发的生态恶化、交通拥堵等一系列‘大城市病’，实现‘发展’和‘治病’并举的目的。”卢庆强说。

人多了还是少了？

陆铭新近观察到一个有意思的现象，近年来北京疏解非首都功能已显成效，常住人口连续两年减少，但疏解出去的人未必如北京所愿，并没有随相关产业转移到附近的河北，有些直奔珠三角和四川去了。

北京如今几乎是“大城市病”的最佳代言人，但是，北京的人口真的多到无法承受吗？

根据公开数据，北京市的面积是1.641万平方公里，常住人口2100多万，上海市面积0.634万平方公里，相当于北京市的三分之一多一点，人口却超过2400万。不管是全域还是核心市区，上海的承载能力明显高于北京。

按照《中国都市圈发展报告2018》提供的数据，国内都市圈的人口并不“多”——以1小时交通圈范围测算，81%的都市圈人口不足1500人/平方公里，最高的上海都市圈是4200人/平方公里，比“拥挤”的北京高近30%，但还不到东京人口集中地区8700人/平方公里的一半。

显然是“体感密度”压过了实际密度，上海人韩寒也不满意，2010年上海世博会有一个响亮的口号：”城市，让生活更美好”，主办方举办世博论坛，邀请各界知名人士阐释本届主题，爱拆台的韩寒上去就说：“我讲的主题是城市让生活更糟糕。”

没有比地铁之类的日常通勤工具更能体现城市的“体感密度”了，根据华夏幸福产业研究院《中国都市圈极限通勤研究》发布的数字，上海和北京的上班族痛苦指数持平，平均通勤时间和极限通勤平均时间都差不多，特别是后者都超过了90分钟。

（每天，有大量的上班族奔波在北京与燕郊之间。图/中新）

通勤距离在北京则很突出，极限通勤平均距离31.4公里。在其统计的10个都市圈里，25岁－44岁年龄段极限通勤人口占全部极限通勤人口超过50%，从河北燕郊的睡梦中醒来，到30公里外的国贸追逐梦想，是北京年轻人的典型形象。

让人意外的则是，人口只有808万多一点的合肥市，极限通勤平均时间也达到59分钟，极限通勤平均距离超过20公里。

另外一个有点“违反常识”的数据，中心城市与外围城市人口流动规模，占中心城市人口流动总规模的比率，北京只能排到20名，不仅比第二名太原市低，还远低于西南边陲的贵阳市。

虽然人们在北京和上海的拥挤地铁、公交车，以及拥堵的马路上倍感焦躁和痛苦，就整体而言，全国范围内的都市圈中，人口和经济的联系密度也是非常低的。

即使如此，2010年－2017年产生的流动人口中，有三分之二仍然坚决地选择了大城市领衔的都市圈。人们可能会因为“体感密度”和“痛苦指数”逃离北上广，但其中绝大部分不会再回到农村，而是到另一个大城市去。

在卢庆强看来，“流动性”是城市与经济发展的核心要义，从范围看，农村向城市、都市圈内部城市之间的流动，都在展示着此地的活跃与繁荣。未来都市圈一体化同城化水平的提升，也会带动都市圈之间的人口经济要素流动。

北京在强力疏解人口，人口更加密集的深圳市却热情地说：来了就是深圳人。

在陆铭看来，对人口流动的管制和障碍并不利于城市的发展，尽管北京所集聚的人才以及创新环境在中国可谓“一骑绝尘”；上海人才和创新环境之外，还兼具长江与海洋连接点的独特区位优势，但因为两个城市都更趋向于人口流动的管制，他更看好深圳的前景。

“高技能人才进入城市，一定会带来对低技能人才的需求，只要一个人能在城市里持续就业，哪怕收入相对较低，也是城市发展所需要的，他们可以从事生活与公共服务方面的工作，降低城市的生活总成本，反过来又会吸引更多高技能人才的进入。”陆铭说。

拉近城市间的距离

与人口总量相比，城市的“体感密度”和“痛苦指数”更来自以交通为代表的公共服务，以及城市系统化的总体水平。

以交通为例，北京尽管有总长超过600公里的地铁线路，却没有一条延伸到河北的燕郊。高铁可将1小时交通圈从北京延伸到石家庄，高昂的成本却很难覆盖从两个城市之间的中点——保定市——到北京的日常通勤。

北京市周边可同时实现居住与工作功能的支点城市不仅非常稀疏，轨道交通无法跨省市运行，城际铁路、地铁、公交车三者不能顺畅接驳；公共交通为导向规划居民区和商业区的“TOD模式”的缺失，不仅在加剧城市“体感密度”和“痛苦指数”，也因其低效拖累了都市圈的发展。

打造都市圈，交通需先行。各个都市圈在文件上都会要求“轨道上的都市圈”，打造都市圈“一日生活圈”“一小时通勤圈”，打通各区域间“断头路”，推进“瓶颈路”改造扩容，畅通交界地区公路联系，推进都市圈内城市间公交一卡互通、票制资费标准一致，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”，等等。

但根据现实经验看，一般城市轨道交通都是亏损，会给跨城交通带来两个重要问题：一是亏损部分由谁来承担？二是每一方城市都会害怕轨道通车后，会带来人口的流出？基于这两个问题，城市政府对修路的意愿就会降低。

对此，卢庆强表示，都市圈下一步能否真正落地，尤其是培育都市圈的关键之处，是各地能否找到一套有效的绩效考核机制、成本分担机制、利益共享机制，“但这三套制度目前并没有很好的经验”。

顾强指出，上海地铁通到昆山花桥，苏州地铁S1线连通到上海11号线，上海和江苏能打通跨行政区轨道，其他地方为什么不行？在公共交通、公共服务、产业协同发展等领域，只要不同地区有所突破，有最佳实践，就应该把这些成功经验放大到其他区域，来打通区域之间的隔离。

其实不只是交通，包括社保、教育、医疗在内的各类公共服务效率和水平，也都在制约着都市真正形成“圈”，特别是一旦跨越行政区划，公共服务连均等化都难以实现。

顾强很爱举一个例子：台湾人的医保在江苏昆山也可以畅通无阻，燕郊当地却只有一家医院对北京社保开放。这个常住人口100多万的大型居住区，目前还没有一家三甲医院。

“燕郊到大厂仅仅40公里，但在两地的交界区马路就有许多石头墩子立着，哪个领导不知道这些石头墩子？但谁又能把它们搬走？”一位城镇化专家对《财经》记者表示，“这些石头墩子背后就是制度障碍。”

陆铭告诉《财经》记者，当前各个地方政府按照自己独立行政边界进行政策制定、资源配置。在资本方面，地方政府都倾向于最大化自己GDP、税收增长；在劳动力方面，地方政府都按照户籍身份提供公共服务和就业岗位；土地层面，建设用地指标更是以城市为单位进行配置。

未来，如何打破行政体制障碍，将成为横亘在都市圈发展道路上的一大挑战。

市场的统一与开放

北京疏解非首都功能任务还在继续，都市圈还待发展，财政却吃紧了。今年全国“两会”期间，全国人大代表、北京市财政局局长吴素芳说：“2019年北京财政将是收支平衡最紧的一年。”

这座以高房价著称、财政收入异常丰厚的城市，由于城市减量发展，财政收入逐年放缓，未来在京央企及分支机构、金融业和高新技术企业等产业迁移，对北京市财政收入产生着深远影响，维持庞大的公共服务支出也属不易。

“未来都市圈的发展必然要依靠市场的力量。”顾强说。“不只是产业的集聚和发展需要良好的市场环境，像交通、教育、医疗、铁路、环保、体育文化设施等公共服务系统，也可以依靠资本与市场，特别是跨行政区的地带，与其两个政府‘大包大揽’各自的公共资源，不如通过市场的机制将其高效地统一起来，促进都市圈内部的跨区域融合。”

在陆铭看来，所谓都市圈的现代化，不仅是基础设施的升级，更是制度的现代化，现在过去城市化遇到的主要问题，仍然是行政壁垒过多、市场经济机制不够完善，出现互相竞争、重复建设的现象。

卢庆强则认为，目前国内市场的体制限制，究其根源大都来自地方政府之间的行政壁垒，都市圈战略正是破除壁垒，推动统一开放市场的形成，实现生产要素自由流动的主要含义。

“通过制度改革和建设，不同城市之间打破行政区划的限制，实现真正的‘协同’，是都市圈发展能否成功的关键问题。”卢庆强说。

以江苏和南京为例，苏南的苏州、无锡、常州已融入长三角城市连绵区，更多地将自己视为上海都市圈的一部分，与经济相对落后的苏北形成明显的区隔，夹在中间的南京市因西边与安徽接壤，被本省人戏称安徽省会。

对此，陆铭建议在都市圈内成立高级别的都市圈发展战略规划办公室，领导和协调跨行政管辖边界的都市圈规划，甚至可以考虑建成跨行政管辖边界的更高一级类政府机构，负责都市圈层面的一体化建设。以交通、社会保障和公共服务的一体化，促进各城市之间的劳动力、土地、资本要素的自由流动。

在地方实践中，南京早在2002年就开始尝试建立都市圈机制。至2013年左右，成立南京都市圈发展联盟，并将包括安徽在内的周边8个城市组成一个跨省的决策、协调和执行三层运作机制。其中，决策层顾问由各成员市书记、市长组成，工作平台为“南京都市圈党政领导联席会议”，每年三季度举行一次，为南京都市圈最高决策机构。

但在实际运行中，这一跨市、跨区域，甚至跨省的协同发展机制仍然步履维艰。还有典型的北京都市圈，“行政级别从中央一直到乡镇，协同的主体性要求尤为困难？”卢庆强对《财经》记者说。

在卢庆强看来，实现都市圈内部协同发展，有三个关键要素，首先是顶层的制度安排，正如国家发改委的都市圈新战略，各地方可以此为基础制定跨行政区具体协调机制，解决税收分成、成本分摊、利益共享、环保治理以及绩效考核的问题。

其次是淡化行政级别，通过多方参与的委员会实现平等协商和投票决策机制。第三是选择有代表性、尺度合适的重点交界区域作为突破口，比如北京通州和河北“北三县”，尝试做各种层面的政策互动和发展协同，尽快积累经验并加以推广。