21万亿私募基金迎新规：监管严格化、行为机构化

21世纪经济报道记者李域 深圳报道十年磨一剑，私募行业迎来首部行政法规。

7月9日，《私募投资基金监督管理条例》（以下简称《条例》）正式对外发布，自2023年9月1日起施行。

“如果在这个行业比较久的话，可能还记得《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》在2017年8月30日下午发布，距今将近6年。”天元律师事务所合伙人王伟表示，《条例》的出台填补了私募基金监管上位法缺失的重大空白。

2012年，《证券投资基金法》修订，将私募证券基金纳入监管，但未将私募股权创投基金纳入适用范围。为解决上位法缺失问题，2013年证监会提请国务院启动制定《条例》。

考虑到行政法规立法周期较长，证监会于2014年以部门规章形式出台了《私募投资基金监督管理暂行办法》，并同步推进《条例》制定工作。2017年8月30日向社会公开征求意见。至今，私募监管终迎顶层设计。

“《条例》的出台一方面顺应市场的发展，另一方面通过加大违法违规行为惩处力度等一揽子制度进一步促使基金行业规范发展。”多位业内人士认为，《条例》全文共七章六十二条，内容非常详细，充分展现了对私募基金的定位和顶层设计理念，自此私募行业进入了新时代，准确地理解和把握《条例》的具体内容，对行业而言十分重要。

参与过相关讨论的百亿级私募星石投资联合创始人杨玲表示，“未来加强私募监管是大趋势。这有利于私募行业规范发展，希望私募行业在扶优限劣之后，整体的社会形象能最终得到提升。”

值得关注的是，有业内人士认为，《条例》对中小私募影响较大，未来私募行业将是经营头部化、监管严格化、行为机构化，私募基金管理人应加速在2023年9月1日前依据《条例》的相关规定及时进行自查并完成整改。

最新数据显示，截至2023年5月底，在中国证券投资基金业协会登记的私募基金管理人2.2万家，管理基金数量15.3万只，管理基金规模21万亿元左右。

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分类型私募基金存量（基金规模）（图片来源：中国基金业协会）

豁免一层嵌套，有利于私募FOF发展

《条例》全文共七章六十二条，在业内人士看来，内容非常详细，充分体现对私募基金的定位和顶层设计理念。

具体来看，《条例》重点对五方面内容进行了规定，包括适用范围、私募基金管理人和托管人的义务要求、规范资金募集和投资运作、对创业投资基金作出特别规定、强化监督管理和法律责任。

目前，私募基金根据投资标的不同，主要分为私募证券投资基金和私募股权投资基金（含创业投资基金，简称私募股权创投基金)。

据介绍，《条例》的制定主要把握两条总体思路，一是统筹发展和安全，既强调抓住行业关键主体和关键环节，强化风险源头管控，同时发挥私募基金行业服务实体经济、支持科技创新等方面的作用。

二是规范监管和尊重市场规律相结合。尊重私募基金行业相关主体运行规律，重在划定监管底线、强化事中事后监管，对私募基金管理人及其重大事项变更实行登记管理，并对不同类型私募基金特别是创业投资基金实施差异化监管。

业内人士认为，《条例》结合私募基金的特点，在靠近资产管理业务的平均监管标准的基础上，适当为私募基金保留了一定的灵活性。

比如，新规明确了政策支持，对母基金、创业投资基金、政府性基金等具有合理展业需求的私募基金，《条例》在已有规则基础上豁免一层嵌套限制，明确“符合国务院证券监督管理机构规定条件，将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级”，支持行业发挥积极作用，培育长期机构投资者。

“有利于私募FOF行业的发展。”钜阵资本首席投资官龙舫认为，主要是资金端利好，大幅扩宽了资金来源。

龙舫表示，在中国市场，资产管理的资金来源渠道主要还是银行、信托、券商等金融机构。过去这些金融机构的资管产品，不可以投资于私募FOF，否则会违反两层嵌套的规定，现在放开了，意味着私募FOF可以承接金融机构资管产品的资金，大大拓宽了资金来源渠道。

与此同时，机构资金相对个人投资者来说更加稳定和长期，有利于私募FOF发挥均衡配置，长期稳健的投资理念，真正满足投资者平滑波动的稳健投资需求，从长期来说具有较高的收益风险比。

终结低成本违法违规

证监会相关负责人表示，条例的出台有利于进一步完善私募基金法规体系，促进私募基金行业健康发展，坚持强化风险源头管控，划定监管底线，全流程促进私募基金规范运作，明确对创业投资基金实施分类监管，并为创业投资基金设置专章。

王伟认为，一方面，《条例》的出台顺应市场的发展，另一方面，《条例》通过突出对管理人、高管等关键主体的监管要求、全面规范资金募集和备案要求、规范投资业务活动、明确市场化退出机制、加大违法违规行为惩处力度等一揽子制度进一步促使基金行业规范发展，“尤其值得从业人员注意的是《条例》第六章的四十四条到六十条，这意味着私募基金行业低成本违法违规时代的终结。”

《条例》中，违反法规的后果可能会导致“没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足100万元的，并处10万元以上100万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处3万元以上30万元以下的罚款”。

在此之前，行业主要依据的监管规则是2014年发布实施的《暂行办法》。其中第三十八条规定了处罚要求，罚款上限只有3万元，私募行业违法成本较低。

业内人士认为，基于过往私募基金风险处置的经验教训，《条例》强化源头管控，强化了对私募基金管理人及其股东、高级管理人员及从业人员的要求，将典型的损害投资者利益，扰乱金融秩序的行为进行点明约束，并强化了相应的合规责任。

同时，强化监管手段，加大处罚力度，加速出清风险。《条例》进一步明确了中国证监会及其派出机构的监管职责，以及可以采用的行政管理措施和行政处罚手段，大大提高了并处罚金的水平，有效提高违法成本，形成威慑，也提供了加速行业出清风险的必要手段。

提升创业投资基金地位

此次发布的《条例》中针对创业投资基金的特别规定在第四章单独列出，从第三十五条到第三十八条，并对创业投资基金定义、登记备案、检查频次、投资退出等方面进行了区别于其他私募基金的差异化监督管理。

业内人士认为，《条例》的出台提升创投定位，明确创投定义，明确差异化监管和支持政策落地理念，明确各相关部门的具体分工职责。

数据显示，截至2023年5月，在中国证券投资基金业协会登记的私募基金管理人2.2万家，管理基金数量15.3万只，管理基金规模21万亿元左右。

其中，股权投资方面，截至2023年一季度，私募股权基金（含创业投资基金）累计投资于境内未上市未挂牌企业股权、新三板企业股权和再融资项目数量近20万个，为实体经济形成股权资本金超过11.6万亿元。注册制改革以来，近九成的科创板上市公司、六成的创业板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前获得过私募股权基金支持。

创新投资方面，截至2023年一季度，私募股权基金累计投资上述企业近5万亿元。

有VC人士指出，新规的出台对于中小私募影响较大，“特别是在投资端，投早投小投科技的产业资源要求、行业研究能力，显然中小私募都很难具备，包括退出做S基金交易、私有化等等。”同时，也有人士建议私募基金管理人按照《条例》的规定重新做一次深度的合规内审，来确定本机构的合规风险并相应合规整改。