楼继伟卸任全国社保基金理事会理事长 回顾其改革际遇

硕士毕业后，楼继伟主要从事经济体制改革和宏观政策研究，先后担任国务院价格领导小组办公室成员、国务院体制改革方案领导小组财税组成员、国务院办公厅调研室财金组副组长、中国社会科学院财经物资经济研究所成本价格室主任。

值得注意的是，上世纪80年代初，楼继伟与周小川、郭树清等人被国务院机关事务管理局征召在一起，他们撰写了《体制改革总体规划报告》呈给国务院。

楼继伟曾在清华大学演讲时提到，自己研究生刚毕业便就被国务院办公厅调研室（国务院研究室的前身）录用。当时主要的任务就是调研，提出政策建议，工作环境是相当开放的，参与调研、研讨，使得他得以参加著名的“巴山轮会议”。

1985年9月，项怀诚、楼继伟、郭树清等当时的“小字辈”青年学者，与高尚全、吴敬琏等一同参加了深远影响改革的“巴山轮会议”。次年，楼继伟被借调到国务院经济体制改革方案设计领导小组工作，任办公室成员和财税组负责人之一。

楼继伟与周小川、郭树清等人都是吴敬琏主持的中国经济改革的整体设计课题小组中成员。在1980年代末，一本名为《中国经济改革的整体设计》的论文集出版，此书的诞生立即引起中国学术界的巨大反响。著者们将自己称为“整体改革论者”。

楼继伟有多篇论文被摘录进这本书中。在这本书中，还收录了一篇楼继伟与肖捷、刘力群于1987年的合著《关于经济运行模式与财政税收改革》的若干思考。文中提到，财政、税收改革必须首先回答各项事权如何划分，行政分权的局面不宜久拖，还谈及了对财政体制改革的整体构思和税收体制改革的原则设想。

有趣的是，在楼继伟卸任财政部长后，继任者正是肖捷。目前，肖捷为国务委员、国务院党组成员，国务院秘书长、机关党组书记。

当年，“整体改革论者”受到质疑，他们被认为是“从书本出发”、“脱离实际”、流于“理想化”，因而不可行。但后来，这些在被称为“吴市场”的吴敬琏手下走出的年轻学者们、当时的这些“小字辈”，如今均是中国财政金融界的焦点。周小川曾“破格”三次连任中国人民银行行长，楼继伟则先后出任了财政部部长、社保基金会理事长，当时参加“巴伦山会议”的三人中年纪最小的郭树清（时年29岁），如今是中国人民银行党委书记、银保监会主席。

朱镕基慧眼识“良驹”

楼继伟的“伯乐”是朱镕基。

公开报道显示，楼继伟在国务院办公厅调研室财金组任职时，被时任国家经济委员会副主任的朱镕基发现，很是赏识。朱镕基出任上海市市长后，请吴敬琏去上海设计改革方案，吴敬琏带上了楼继伟。之后不久，楼继伟被任命为上海市经济体制改革办公室副主任。

1992年初，邓小平发表南方讲话，将改革开放推向新的高潮。朱镕基此时已担任国务院副总理。是年春天，楼继伟也从上海回到北京，调任国家体改委宏观调控体制司司长。楼继伟曾回忆称，他到国家体改委后做的第一件事是组织地方体改委的座谈会。

这次会议过后，国家体改委把可以明确提出“建立和发展社会主义市场经济”的建议写成报告，直接呈送中央领导。吴敬琏、周小川、李剑阁等人也向中央提交了《关于计划与市场提法的建议》。1992年10月，中共十四大正式确立把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标。

上个世纪80年代末90年代初，中国的中央财政陷入了严重困难，财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。

1993年7月23日，朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法，一个多月后，分税制改革的第一个方案出台。楼继伟也参与设计了此后的1994年税制改革，还是当时外汇管理体制改革的牵头人。分税制使得中国的财政秩序为之大改，中央财政也重获活力。

两年后，楼继伟再次前往地方任职，身份也有了较大转变——出任贵州省副省长。担任副省长的3年，楼继伟背得出当地几乎所有商品的价格，大到电价，小到猕猴桃的价格。对于自己的角色转变，楼继伟曾表示，在北京，你制定政策，并为政策实施创造环境。在贵州，你则需要去决定一个实际的项目，全神贯注于它的每个细节。

直率、不怕得罪人的宏观经济管理者

楼继伟曾两次在财政部任职，第一次干了9年财政部副部长，第二次又做了3年财政部部长。从他在各类场合的发言来看，其“直率”性格尤其鲜明，也不怕得罪人。

1998年春，朱镕基任国务院总理，时年48岁的楼继伟开始了其9年的财政部副部长生涯。

2004年1月，中国银行、建设银行刚刚获得注资后不久，楼继伟曾表示，免费的午餐，国有银行已经吃了好几回了，这次注资将是最后的一回。两家银行股份制改造试点，除了实施财务重组外，更为突出的是要加快银行内部的改革。因为，仅仅靠国家支持，不能从根本上解国有商业银行的问题。

2013年，楼继伟出任财政部长后，其最重要的任务就是推进财税改革。

在谈及改革优先次序时，楼继伟曾指出，在世界范围比较，中国政府的分权程度是最高的，又非常的集权。政府职能划分以及运行机制的改革，既是财政改革，也是政治改革，更是更高层次政治改革的基础。中国有很好的改革指导原则，问题是如何进行操作。

2013年1月，在出任财政部长前夕，楼继伟出版了一本名为《中国政府间财政关系再思考》的论著。在序言中，他谈到，财税体制是我国经济体制和政治体制改革的交汇点，30多年来进行了多次重大变革，并与价格、国有企业、货币金融等各项领域的改革相配合，推动了中国经济体制的根本性转变。楼继伟还指出，财政一半是“财”，另一半是“政”，如果说以往的改革，主要涉及“财”，也触及“政”，那么下一步，“政”是绕不过去的。

两个月后，楼继伟任财政部长。随后，他开始操刀了新一轮的中国财税改革。地方试点发债、小微企业减税、营改增试点扩围等逐步推进。

在随后召开的2013中国发展高层论坛上，楼继伟首次以财政部长身份公开演讲，他坦言，有点“诚惶诚恐”。“在中投公司做董事长期间，我的讲话比较直率，现在官方身份，我试图做一点调整。”然而，刚刚说要调整的楼继伟却又话锋一转，“今天的题目有点难调整，题目是《包容性增长中的财税改革》，这个题目本身就是很不容易做出解释”。

楼继伟还在演讲中强调，“政府不能只要碰到民生问题都要去做”，“底线是什么？财政能不能可持续？承诺过多而收入不够，我们会走向第三种模式，那是不归之路”；“很多民生政策，制度是不完善的，往往是没有约束的，我们应该帮助穷人，而不应该帮助懒人，我们制度中有很多这样的问题”。此言一出，又引起相当大的舆论。

2013年11月，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化财税体制改革作出部署。全会提出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。

一个月后，楼继伟在人民日报发表了题为《建立现代财政制度》的文章，明确了深化财税体制改革、建立现代财政制度的重点和方向：在预算管理制度上，提出改进年度预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制、清理规范重点支出挂钩机制、完善转移支付制度、建立政府性债务管理体系、实施全面规范的预算公开制度六大任务，而在税收制度方面，则以消费税、房地产税、资源税、环境保护费改税、增值税等税种为重点，同时，清理规范税收优惠政策，对中央和地方事权和支出责任也提出了细化。

是年12月，楼继伟还在全国财政工作会议在发言称，未来七年，要实现全会确定的财税改革目标，时间紧、任务重，须顶层设计和“摸着石头过河”相结合，从预算管理制度、税收制度以及财政体制等方面深化改革。

从2014年起，国务院与财税部门连续发出了十份关于财税改革的文件，包括加强地方债务管理、深化预算制度改革、清理税收优惠、推广PPP模式等。从楼继伟在各大公开场合的发言中也能看出，他关注的改革领域并不局限于财政，还时常会谈及社保改革、户籍改革等。

2015年4月，楼继伟在在清华大学举行的“清华中国经济高层讲坛”上表示，中国在未来的5年或10年有50%以上的可能性会滑入中等收入陷阱，这是因为中国太快进入老龄化社会而引起的。对此，楼继伟也给出了一些列的应对措施，包括释放农业人口、户籍改革、合理的城镇化等，以跨越中等收入陷阱。

总的来看，在楼继伟担任财政部长三多年时间里，财政定位有了很大提高。在这期间，楼继伟主导了新一轮的财税改革，推行了预算改革、“营改增”、调整中央和地方政府间财政关系等一系列新举措，建立了财税改革的整体框架，重塑了财政宏观经济管理者的职能和地位。中共十八届三中全会更是直接赋予财政以“国家治理的基础和重要支柱”以新的定位。

虽说楼继伟对于中国改革有一整套的思考，但依然有许多设想没有得以实现。2016年11月，楼继伟和新任财政部长肖捷在北京市三里河的财政部机关礼堂完成了职位的交接。宏观管理者楼继伟的下一站是社保基金会。

每天需净赚数亿元的资产配置者

年年岁岁花相似，谁想岁岁年年人亦同。

接替谢旭人出任财政部长3年多之后，2016年11月，楼继伟再次接替谢旭人，出任社保基金会理事长。然而，按照既定安排，近4万亿“养老金入市”计划将于当年年底启动。这又变成了楼继伟面临的首要任务。

在财政部的12年间，说楼继伟是宏观经济管理者也好，技术型官员也罢，但在他退休前，担任社保基金会理事长显然是一个资产配置者角色。

在此之前，为了保障养老保险基金安全，养老金投资只限于存银行和买国债，收益率有限。《中国社会保险发展年度报告2015》数据显示，从2013年至2015年，中国企业养老保险基金收益率分别为2.4%、2.9%、3.1%，远低于市场平均水平。

但需要注意的是，养老金投资运营涉及数亿参保人员未来生计，一旦市场化运营，势必面临风险。养老金入市，既要保值，更要增值。楼继伟如何扮演好资产配置者的角色？

其实在出任财政部长之前，楼继伟已经在中投公司有所历练。2007年6月29日，财政部发行1.55万亿元特别国债的议案获得通过，这笔钱用于购买央行管理下的2000亿美元国家外汇储备，成为国家外汇投资公司的资金来源。楼继伟是国家外汇投资公司（即中投公司）筹备负责人，后担任党委书记、董事长兼首席执行官。

作为中国的主权财富基金掌门人，楼继伟也曾公开透露过自己的心声。在当年由中国工商银行与汇丰银行和欧洲货币杂志共同主办的中国论坛上，楼继伟谈到，其实并不希望中投公司的初始规模有2000亿美元这么大，这样的操作压力是很大的。中投的资本构成决定了必须每天赚3亿元，才能支付每年5%左右的资本金成本。

“我一睁开眼每天就要赚3亿人民币，所以这部分资产必须要有一定的收益和流动性，要以金融产品组合投资为主。”楼继伟同时表示，中投公司不放弃直接投资的机会。

基金经理不好做，尤其是“巨无霸”型基金公司的经理。中投公司的开局不算顺利，2007年5月末，中投公司刚刚投资黑石便遭遇股价狂跌，致使投资亏损。当年年底，中投公司又入股摩根士丹利。由于金融危机影响，这些公司股价一落千丈。

对于投资黑石公司，楼继伟当时的态度是，市场上的评价都是短期评价，不该是中投公司这样的机构的评价方式。从长期看，投资黑石仍是个很好的投资，越是经济衰退的时候越会大有所为。

在2009年博鳌论坛期间，楼继伟开玩笑称，感谢欧洲的保护主义者，他们去年（2008年）设置的障碍让中投避免了重大损失。

根据中投公司年报，在楼继伟担任董事长的最后一年（2012年），该公司扭亏为盈。

2018年7月，中投公司发布了自成立以来的第十份年度报告。年报显示，该公司总资产规模已超过9414亿美元，10年内规模翻了三倍，相当于再造了三个中投公司。截至2017年末，中投公司境外投资自成立以来累计年化净收益率为5.94%，超出十年投资绩效考核目标。

推动国有资本充实社保基金

楼继伟对财政金融改革的理解，也不能光看其当时身处的职位。比如，在担任社保基金会理事长之前，楼继伟便呼吁尽快推动划转部分国有资本充实社保基金试点落地。

在中国发展高层论坛2015年会上，时任财政部长的楼继伟表示，社会保险是保险属性，而非普遍认为的公共财政属性。养老保险的这一属性，也决定了其缺口的补齐，不能完全留给公共财政。要划拨部分国有资产补充社保缺口，从而在此基础之上就有条件适时降低社会保险的费率。

2017年11月，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，提出将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。并明确了时间表：2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点，2018年及以后，分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权，尽快完成划转工作。

针对划转国有资本充实社保，楼继伟表示，他希望加快推进划拨国有资本充实社保基金的进度，不但有利于改善国有企业法人治理结构，还将增强社会保障的可持续性，从而为进一步降低社保缴费打开空间。

近段时间，中国人保、中国太平等公司相继公告，财政部将其持有的10％股份划转社保基金会持有。据国资委2019年1月披露，截至2018年底，划转部分国有资本充实社保基金稳步实施，共完成18家中央企业股权划转，划转规模达到750亿元。

但是对于这一进度，楼继伟当时的回应是：“慢。”

此外，根据社保基金会于2018年7月发布的2017年度社保基金年度报告，2017年，社保基金权益投资收益额1846.14亿元，投资收益率9.68%。社保基金自成立以来的年均投资收益率8.44%，累计投资收益额10073.99亿元。

当年的“小字辈”，在闯过财政部、社保基金会等道道门槛之后，退居二线。但楼继伟刚刚离开的社保基金会仍面临市场化不足、规模较低等诸多问题。楼继伟曾在2013年中国发展高层论坛上表示，社会保险方面的制度漏洞太多，如果不把这些制度的漏洞堵上，提供一些约束，给多少钱也会吃光。